Novedades legislativas y administrativas sobre el uso de la IA en el Sector Público

           por  ENRIQUE J. BENÍTEZ PALMA[i]

Comienza un nuevo curso político, académico y administrativo, lo que supone un momento de oportunidad para analizar las recientes novedades de carácter legislativo y administrativo relacionadas con el uso de la Inteligencia Artificial (IA) en el sector público, en sintonía con los fines y objetivos del Observatorio Sector Público e Inteligencia Artificial (OSPIA).

CRONOGRAMA

Por orden cronológico, podríamos señalar las siguientes fechas e hitos:

• 6 de marzo de 2024: el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública hace público el “Plan de actuaciones para el despliegue de espacios de datos”.
• 27 de marzo: publicación por parte del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) del documento marco “Consenso por una Administración Abierta” (14 páginas). Apertura del plazo para participar en los distintos Grupos de Trabajo propuestos para su despliegue (18), entre ellos uno dedicado a la IA Generativa y los espacios de datos.
• Del 22 de abril hasta el 6 de mayo se abrió un periodo para la presentación de candidaturas para la participación en los grupos de trabajo (18) para el desarrollo de los distintos proyectos que contempla el documento «Consenso por una Administración Abierta», en sus fases de ideación, participación y prototipado a través del Laboratorio de Innovación Pública (LIP), el Laboratorio de participación HazLab y el Laboratorio tecnológico GobTechLab.
• 8 de mayo: publicación en el BOE del Real Decreto 473/2024, de 7 de mayo, por el que se regula la Comisión Interministerial para la coordinación y el seguimiento de las medidas a favor de la conectividad y la digitalización de la economía y la sociedad en el ámbito de la Administración General del Estado.
• 14 de mayo: publicación por parte del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública de la Estrategia de Inteligencia Artificial 2024.
• 6 de junio: inicio de las actividades de los grupos de trabajo creados por el Laboratorio de Innovación Pública (LIP) del INAP. Antes de esa fecha, se pusieron a disposición de los integrantes los primeros entregables relacionados con el contenido de sus grupos de trabajo, incluyendo el de IA Generativa y espacios de datos.
• 3 de septiembre: aprobación en Consejo de Ministros de uno de los compromisos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el Real Decreto por el que se regula la concesión directa de una subvención de 200 millones de euros a Unión Profesional para el desarrollo de un programa de formación de competencias digitales en el ámbito de los colegios profesionales, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
• 9 de septiembre: publicación en el BOE del Real Decreto 876/2024, de 3 de septiembre, por el que se regula la concesión directa de una subvención a Unión Profesional para el desarrollo de un programa de formación de competencias digitales en el ámbito de los colegios profesionales, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Aunque no se hayan publicado en 2024, para realizar un análisis riguroso de las propuestas y aportaciones de las iniciativas mencionadas, es necesario incorporar al menos otros dos documentos:

·      Competencias digitales de las empleados y los empleados públicos (diciembre 2023)

·      Informe sobre los avances de la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial (ENIA), de mayo de 2023.

ANÁLISIS

El documento de la nueva Estrategia de Inteligencia Artificial 2024, aprobado en mayo, no ha causado tanta expectación como lo hizo en su momento (diciembre de 2020) la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial (ENIA). Con una extensión de 68 páginas, pone el foco en la inversión en supercomputación, en los “centros de procesos de datos sostenibles”, en la creación de una infraestructura pública de modelos de lenguaje (conocida como ALIA, cuyos primeros resultados se anunciaron para septiembre de 2024), y en el despliegue de las funciones de la Agencia Española de Supervisión de la IA (la AESIA, cuyos estatutos se publicaron en el BOE de 22 de agosto de 2023). Todos estos elementos han generado noticias en los últimos meses. Por su parte, el impulso de la IA en el sector público (páginas 38 a 45 del documento estratégico), señala tres grandes apuestas en este sentido (iniciativas 5.1, 5.2 y 5.3): la creación de una incubadora de casos de uso para la Administración General del Estado (AGE); el fomento en la AGE de servicios comunes basados en modelos de IA (es decir, la escalabilidad de los casos de uso); y la gobernanza común de datos en la AGE, un asunto realmente esencial. 

Este llamamiento a la actuación conjunta y coordinada de la AGE para el máximo aprovechamiento de las posibles sinergias derivadas del despliegue de las iniciativas contempladas en la Estrategia fue seguido, pocos días después (27 de mayo) por la publicación de la Estrategia de IA de la Agencia Tributaria (AEAT), con sus propios compromisos, principios rectores, líneas de actuación y recursos, pero vinculada a la Estrategia Nacional de IA, como se puede ver en su página web. 

En principio, llama la atención la aparente discontinuidad entre la Estrategia 2024 y la ENIA. Como se puede leer en el documento de evaluación publicado en mayo de 2023, en el Eje 5 de la ENIA (“Potenciar el uso de la Inteligencia Artificial en la Administración Pública y en las Misiones estratégicas nacionales”) se hablaba, entre otras cosas, de “los asistentes virtuales, lucha contra el fraude, prevención de desastres naturales, ciberseguridad y OCR inteligente”. Ninguna de estas líneas prioritarias se menciona entre los principales objetivos del impulso a la IA en el sector público en 2024, aunque la ciberseguridad sí que aparece como un asunto transversal al conjunto de la nueva estrategia. También es destacable que en la evaluación de 2023 no se mencionara la aprobación o publicación de textos legislativos vinculados el Eje 5, a diferencia de otros ejes de la ENIA, de los que sí existe desarrollo normativo, aunque en el plazo de tiempo transcurrido entre mayo de 2023 y mayo de 2024 se pudieron aprobar algunas normas específicas sobre este eje (como los estatutos de la AESIA, por ejemplo).

Junto a la publicación de la Estrategia 2024 en mayo, quizás el hito más llamativo haya sido el anuncio y la casi inmediata publicación en el BOE del Real Decreto por el que se concede una subvención directa a Unión Profesional para el desarrollo de un amplio programa de formación para el empleo en competencias digitales. En este caso, lo significativo no es sólo la cantidad presupuestada (200 millones de euros), sino también la aparente discrepancia entre el anuncio del Consejo de ministros, que a las competencias digitales añade el concepto de IA, y el propio texto del Real Decreto, que sólo habla de competencias digitales y no hace referencia específica a la inteligencia artificial. Será interesante hacer un seguimiento de la ejecución de estos fondos, y conocer a los responsables de diseñar los programas formativos y a las empresas adjudicatarias de impartir la formación. ¿Lo harán las grandes consultoras? Sea como sea, es recomendable la lectura de un interesante artículo publicado en la prestigiosa revista Harvard Business Review (How people are really using Gen AI), para conocer los usos que empleados del sector privado y profesionales están dando a la IA generativa, dado que el objetivo de esta formación está orientado al empleo, y se pretende que al menos 300.000 personas se beneficien de estos cursos sobre competencias digitales. 

La publicación de este Real Decreto supone, además, una buena oportunidad para releer el documento de diciembre de 2023 sobre las competencias digitales de las empleadas y los empleados públicos, que comienza directamente hablando de IA, y que merece una evaluación y seguimiento para conocer en qué punto de despliegue se encuentra y de qué recursos presupuestarios está disponiendo para su ejecución:

“La integración de la IA en las competencias digitales de los empleados impacta en aspectos tan relevantes como:

•la creación de contenido (vinculado con competencia 3.1. desarrollo de contenidos digitales), la automatización de tareas repetitivas (vinculado con competencia 6.2 Innovación en los servicios públicos), la capacidad de analizar grandes volúmenes de datos (vinculado con competencia 1.5. Análisis y explotación de datos) o la personalización de los servicios al ciudadano (vinculado con competencia 1.5. Análisis y explotación de datos).

Además, incluye una competencia específica sobre el uso ético y responsable de la IA, que abarca aspectos como la privacidad, la transparencia, la equidad y la rendición de cuentas. Esta competencia es transversal a todas las demás y permite a los empleados públicos aplicar criterios éticos en el diseño, la implementación y la evaluación de soluciones basadas en IA”.  

Para finalizar, hay que saludar la iniciativa del INAP de poner en marcha 18 grupos de trabajo a partir del mencionado documento base publicado el 27 de marzo (“Consenso para una Administración Abierta”). En este momento es necesario aportar dos hechos. El primero, que el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública es el único que no tiene habilitado el portal para la participación ciudadana en proyectos normativos. Esta anomalía debería resolverse con prontitud. El segundo hecho es que tan sólo 800 personas mostraron interés en participar tras el llamamiento del INAP, según se comunicó en su momento, una gota en un océano de académicos, funcionarios y empleados públicos.  

El grupo de trabajo dedicado a la IA y los espacios de datos ya dispone de un entregable, en el que se puede leer que “el alcance del trabajo a realizar por este grupo consiste en identificar aspectos clave a tener en cuenta para aplicar la IA generativa y los espacios de datos en 2 escenarios o aplicaciones específicas:

·      Sistema integrado de analítica de datos para la planificación de recursos humanos (RRHH).

·      Sistema de asistencia a la atención omnicanal a la ciudadanía” (asistentes virtuales / chatbots).

Se hace necesario esperar a la finalización de los trabajos para analizar sus propuestas y recomendaciones, aunque se debe valorar positivamente la referencia constante a las obligaciones para la AGE derivadas de la reciente entrada en vigor del Reglamento Europeo de IA (la AI Act),

 REFLEXIONES

La primera reflexión tiene que ver con la aparente desconexión existente entre los distintos documentos y las diferentes iniciativas que se están poniendo en marcha. Se echa de menos una mayor coordinación entre actores, lo que puede influir negativamente en el éxito estratégico de las diferentes propuestas. 

Esta aparente desconexión puede conducir a la dispersión de esfuerzos y a la descoordinación entre diferentes unidades administrativas. La Estrategia de IA recién aprobada parece no tener continuidad con los ejes de la ENIA, ni valorar su ejecución. Los documentos sobre las necesidades de formación y upskilling de los funcionarios y empleados públicos no parecen haber sido tenidos en cuenta. Llama la atención que se destinen 200 millones para la formación en competencias digitales para el empleo mientras que en las administraciones públicas se aprueban planes individuales (como el de la AEAT) o se externaliza la innovación y la toma de decisiones. Y puede ser oportuno verificar que los procesos participativos en curso estén bien alineados con los documentos oficiales y sus propuestas, para evitar duplicidades o iniciativas en solitario. 

En marzo de este mismo año, la National Audit Office del Reino Unido publicó un informe sobre “El uso de la IA en el Gobierno”. La primera conclusión de su resumen ejecutivo afirma que “el Gobierno carecía de un plan coherente para apoyar la adopción de la IA en el sector público como parte de su Estrategia Nacional de IA de 2021. Uno de los objetivos de la Estrategia Nacional de IA es que el sector público se convierta en un ejemplo de despliegue seguro y ético de la IA. Las actividades para alcanzar este objetivo se reparten entre muchos organismos y no han sido respaldadas por acuerdos de gobernanza, responsabilidades claras, un plan de aplicación o indicadores de rendimiento para seguir los progresos”. Una conclusión extensible a nuestro país, y que invita a una reflexión honesta y sosegada sobre el despliegue en nuestro Sector Público de las capacidades y posibilidades que ofrece hoy por hoy la Inteligencia Artificial.

[i] Economista. La visión del autor no se corresponde necesariamente con la perspectiva de OSPIA. El autor declara la completa ausencia de conflictos de interés en relación con las instituciones y organizaciones mencionadas en el artículo.